【编者按】近日，党中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建国家数据局，业界对此反响热烈。从我国五大生产要素的管理机制来看，数据要素作为新型要素，其管理机制相较于其他四大要素存在不完善不健全的问题。当前我国数据要素市场化配置改革正在加速推进，管理机制不健全的问题已经成了改革面临的一个重要制约，此次党和国家机构改革提出组建国家数据局就是化解这一问题的重要举措，必将有力助推我国数据要素市场化配置改革进入快车道。
一、数据管理机制改革历程
（一）地方积极探索，多种机制并存
在此次国家机构改革之前，我国已经有多个省份在数据管理机制上作出积极探索。据统计，截至2022年底，我国共有28个省份成立了数据管理机构，按机构性质划分，政府直属机构或部门管理机构13个，事业单位10个，加挂牌子4个，法定机构1个；按单位级别划分，正厅级单位17个，副厅级单位9个。
各地的数据管理机构类型、级别、职责各有特点，并且在改革过程中也在不断调整完善。其中北京、上海、浙江、广东、贵州、天津等省市的数据管理机制和机构设置比较具有代表性。
1.北京市：政府组成部门加挂牌子+事业单位
北京市通过在市经济和信息化局加挂大数据局牌子，并在该局下设北京市大数据中心，负责政务数据和相关社会数据的汇聚、管理、共享、开放和评估，负责市级政务云、大数据管理平台等数据基础设施的建设、运维和应用支撑，建立由政府组成部门+事业单位组成的数据管理机构体系。
2.上海市：办公厅管理的事业单位为主
上海市的数据管理职责主要由上海市大数据中心承担。该中心于2018年4月正式挂牌成立，为上海市政府办公厅管理的公益一类副厅级事业单位，主要职责包括：做好上海大数据发展战略、地方性法规、规章草案和政策建议的基础性工作；制定政务数据资源归集、治理、共享、开放、应用、安全等技术标准及管理办法的具体工作。推进上海政务信息系统的整合共享，贯通汇聚各行政部门和各区的政务数据。承担政务数据、行业数据、社会数据的融合工作，开展大数据挖掘、分析工作等。
3.浙江省：办公厅管理的政府机构为主
浙江省的数据管理职责主要由省政府办公厅管理的浙江省大数据发展管理局承担。根据浙江省政府网站介绍，该局的职能包括：组织、指导、协调公共数据和政府系统电子政务发展管理工作；拟订公共数据管理和电子政务相关地方性法规、规章草案；拟订并组织实施公共数据和政府系统电子政务发展规划、计划和政策措施；对公共数据和电子政务发展建设的重大问题进行研究并提出建议；组织协调公共数据资源整合、归集、应用、共享、开放；负责编制公共数据资源目录和开放目录，制定标准规范并组织实施和监督管理。推进落实各级各部门信息系统互联互通，打破信息孤岛，实现数据共享。
4.广东省：政府直属机构负责
广东省的数据管理职能主要由省政务服务数据管理局承担。广东自2017年启动数字政府改革建设，并于2018年撤销省信息中心，设立由省政府办公厅管理的省政务服务数据管理局，负责数字政府建设、政务服务、行政审批制度改革、公共数据管理等工作。
2022年该局升格为正厅级的政府直属机构，法定职能也进行一定调整。根据该局官方网站介绍，该局的主要职能包括：组织起草全省政务服务、政务外网和公共数据管理相关政策和地方性法规、规章草案并组织实施；统筹推进数字政府改革建设，拟订建设规划和年度建设计划并组织实施；统筹数据要素市场化配置改革、全省公共数据资源管理；统筹协调全省数字政府网络和数据安全管理；发挥数字政府改革建设对数字经济、数字社会、数字生态的引领作用，推动全面数字化改革发展等。
广东省政务服务数据管理局还建立了由事业单位、企业、非盈利机构组成的支撑体系，分别负责数据管理的业务保障、技术支撑和研究支撑，正在推动设立公共数据运营机构，负责公共数据的运营服务和数据资产登记服务，形成了较为灵活、全面的机制。
5.贵州省：政府直属机构负责
贵州省设立了政府直属机构贵州省大数据发展管理局承担数据管理职责。贵州省大数据发展管理局的法定职责包括：负责统筹数据资源建设、管理。统筹政务数据采集汇聚、登记管理、共享开放，推动社会数据汇聚融合、互联互通，统筹推进大数据安全体系建设和安全保障工作。统筹推进“数字贵州”建设。负责统筹推进信息化发展和大数据融合应用。负责全省大数据相关产业发展和行业管理，推进数字经济产业化、产业数字化发展。负责提出大数据、信息化领域投资规模及方向、中央支持建设资金安排建议，提出大数据、信息化投资项目审批、备案和核准的建议，拟订省级大数据发展专项资金年度使用计划报省政府审批后组织实施。统筹省级政务信息化项目建设应用。指导大数据基金的建立和管理。承担大数据、信息化领域对外交流合作。承担大数据、信息化人才队伍建设工作。同时，该局下设2个直属事业单位，贵州省信息中心（贵州省电子政务中心、贵州省大数据产业发展中心）和贵州省大数据应用推广中心（省数据流通交易服务中心）分别负责数据管理的技术支撑和数据流通、应用推广服务。
6.天津市：市委网信办管理的“大数据中心”负责
根据中央和市委关于加强和改进网络安全和信息化工作的有关要求，市大数据管理中心统一负责信息化建设、运行维护和数据资源管理，推动政务数据资源共享和公共数据资源开放，推进大数据产业等数字经济发展，推动数字和智慧社会建设。由市委网信办（市网信办）主任兼任市大数据管理中心党委书记、主任。
市大数据管理中心设12个内设机构，规格均为处级，分别为：综合处、战略发展研究处、研发运维管理处、关键基础设施处（电子政务外网管理办公室）、数据资源处、应用推广处、数据安全处、产业发展处（宏观经济处）、党建工作处、纪委办公室、人事教育处、财规处。市大数据管理中心设9个运维服务机构。
（二）国家顶层推进，指明发展方向
在组建国家数据局之前，我国国家层面在大数据发展、行业数据管理等方面已经开展了一些积极探索。2015年国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》，随后2016年国家层面成立有43个部门和单位组成的促进大数据发展部际联席会议，加强大数据发展的组织领导，强化统筹协调。
2016年又先后印发《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》和《国务院办公厅关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》。《政务信息资源共享管理暂行办法》明确政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源都属于政务信息资源，并对政务信息资源目录、分类与共享要求、共享信息的提供与使用、监督与保障等作出全面规定。《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》对组织领导、共享支撑能力、共享管理服务、安全保障、法规和标准规范工作进行详细部署。
2022年国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，提出整合构建标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化政务大数据体系，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，促进数据依法有序流动，充分发挥政务数据在提升政府履职能力、支撑数字政府建设以及推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。系列制度和文件的印发和贯彻落实，初步建立了政务数据管理和大数据发展相关机制。
2023年，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》指出，“构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构”；2023年3月党中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建国家数据局。此次组建国家数据局就是国家在数据管理机制上的有一次重大改革，也指明了未来数据管理机制改革的方向。
二、组建国家数据局的重大意义
从我国数字化发展全局来看，组建国家数据局是加快推进数据要素市场化配置改革和加快数字中国建设的关键之举，展现了以习近平同志为核心的党中央对数字化发展形势的深刻把握和宏远布局，体现了中央对发挥数据要素重要价值的高度重视，以及加快数字化发展的坚定决心，不仅在宏观层面具有十分重大的历史意义，对数据要素市场体系建设的实践工作也具有非常重要的推动作用。
（一）在国家层面理顺数据管理机制，为释放数据要素巨大价值奠定组织基础。
对比其他四大要素，土地、资本、劳动力、技术，从国家到地方都有专门的机构负责统筹管理和服务，数据作为新型要素其管理和流通配置体系本来就有待建立和完善，更加需要有专门的机构进行统筹协调。组建国家数据局一方面 集中了过去相对分散的数据管理和数字化建设职能 ，责任更加明确，机制更加顺畅；另一方面形成了 改革部署的闭环和完整的数字化发展布局 ，推进数据基础制度建设、数据资源整合共享和开发利用，以及推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等重大改革任务在国家层面有了明确的承担部门，中央关于数据要素市场化配置改革和数字中国建设的系列顶层部署必将得到更加有力的贯彻落实。
（二）数据基础制度建设有望突破，数据市场体系培育发展即将进入快车道。
健全的制度规则体系是数据市场体系建设的必要条件之一，当前北京、上海、广东、贵州等地在培育市场的过程中都在发力构建数据流通交易制度规则。例如，
广东深圳在全国率先印发数据管理地方性法规《深圳特区数据条例》，迈开数据立法探索第一步，2023年2月深圳又印发《深圳市数据交易管理暂行办法》《深圳市数据商和数据流通交易第三方服务机构管理暂行办法》《深圳市数据产权登记管理暂行办法》等系列配套制度。北京数交所组织北京国际数据交易联盟发布《北京数据交易服务指南》及配套交易细则，明确多层次数据市场主体的准入机制、数据敏感度分级管理和公共数据治理细则、数据定价分润方式、数据跨境流动试点等创新规则。
2022年1月1日正式施行的《上海市数据条例》，聚焦数据权益保障、数据流通利用、数据安全管理三大环节构建了数据管理制度规则体系。
广东省政务服务数据管理局4月初公开对《广东省数据流通交易管理办法（试行）》等5个制度文件公开征求意见，5个制度文件涉及流通交易基本规定、数据资产合规登记、数据流通交易监管、数据经纪人管理以及数据流通交易技术安全，对数据流通交易的基本问题以及重要参与主体的权责进行初步界定，并且初步建立政府主管部门与各相关主体共同参与的监管机制，形成较为完整的数据流通交易规则体系。
但是数据治理及其合法合规流通的基础性制度问题涉及各类主体的基本权益，已经超出地方立法的权限范围。分析北、上、广、贵等地数据市场建设情况的可以看到，各地的制度建设都局限在流通交易的具体操作以及监管和安全治理的具体方法层面。由国家建立数据产权等基础制度是下一步数据市场体系建设的迫切需要。根据《党和国家机构改革方案》，国家数据局的一个重要职责就是负责协调推进数据基础制度建设。相信随着国家数据局的完成组建，我国数据基础制度建设必将迎来突破，数据市场体系建设也将进入新一轮的加速期。
（三）为数据要素市场体系建设注入强心针，深化改革氛围更加浓厚。
自2020年党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》以来，各方就对数据市场的发展报以极大期待。各地积极贯彻落实中央精神，纷纷启动数据要素市场化配置改革。
广东省在2021年在全国率先印发省级数据要素市场化配置改革的行动方案，推进两级数据要素市场体系建设；深圳、上海、河南等地颁布数据相关地方性法规，为数据管理和开发利用提供制度保障。各地启动新一轮数据交易机构建设，北京国际大数据交易所、上海数据交易所、广州数据交易所、深圳数据交易所等交易机构都是在这一轮机构建设热潮中新设立的。同时，贵阳大数据交易所、福州大数据交易所等成立较早的交易机构也通过增资、改组等方式转换发展模式，积极迎接新机遇。
《党和国家机构改革方案》印发后，很多行业专家、市场分析人士和数据企业家都认为改革力度超出预期，也表明此前各地在数据管理机制上的探索得到中央认可，整个行业以及各地主管部门都备受鼓舞，未来面对深水区进一步深化改革信心得到极大提振。
三、下一步改革方向展望
在中央的全局部署下，我国的数据管理机制建设和数据要素市场化配置改革正在系统、整体、快速推进。下一步改革的重点除了按部署加快完成国家数据局和省级数据管理机构建设，以及在国家数据局的协调下加快数据基础制度建设外，还有几个值得关注的方向：
（一）强化央地协同联动，加快形成全国统一数据要素市场。
建设全国统一数据市场是数据要素市场化配置改革的重要目标，但是目前数据资产登记、市场服务生态建设、数据市场监管等一些数据市场体系建设的重要内容还是各地在分头探索。例如数据资产登记工作，目前北京、上海、广东都建立了数据资产登记相关机制。
其中，广东省2021年就在全国率先启动公共数据资产凭证试点，以数据资产凭证作为数据流通交易的法律载体，并在电费贷等应用场景实现了凭证从签发到应用全流程流通；广东还成立数据资产登记合规委员会，负责对数据产品的合规性进行审查并提出专业意见，合规委员会与正在推动设立的公共数据运营机构形成专业委员会与专业运营机构相结合的数据登记机制。
北京、上海、深圳、贵阳等地数交所也推出了数据资产登记规则、平台或系统，主要由数据交易机构对进场交易的数据产品进行登记服务和管理。如果各地的登记机制不统一、登记信息不共享，就无法实现市场交易流通的全国一体化。
组建国家数据局后，推动央地联动、跨区域协同，统一各地的改革思路和路径，促进形成全国统一大市场将是改革重点突破的方向之一。
（二）加快完善市场环境，构建完善数据要素市场服务体系。
当前，我国数据市场体系尚未完全建立，发挥政府在市场培育期的作用，引导完善数据市场服务体系也是未来改革需要解决的问题。除数据的供需双方以及交易场所外，数据市场还需要交易撮合、合规评估、数据资产评估、安全技术服务等系列第三方服务体系，还需要全国一体化数据要素基础运营体系的支撑。
目前广东已经在数据经纪人方面开始探索，2022年就在全国认证了首批数据经纪人，在公共数据授权运营、数据应用场景挖掘等方面发挥了积极作用。
北京数交所牵头成立了北京国际数据交易联盟，并建立数字经济中介产业体系。但是合规评估认证、数据资产评估、数据安全治理技术服务等重要的第三方服务机制、模式还没有明确，各地将在国家的统筹下加快推进相关体系的构建和完善。
（三）审慎推进市场监管，推动数据要素市场健康长远发展。
数据市场蓬勃发展的趋势已经不可逆转，但是也决不能脱离合法合规、确保安全的底线。在建立数据基础制度的前提下，加快建立健全配套的服务和监管制度规则、标准规范体系，并严格贯彻落实是保障数据市场规范健康发展的关键。
首先，需要建立健全数据监管和数据安全保障的协调机制。
数据监管和安全保障涉及多环节、多领域，不可能由一个部门或机构完全承担。两会授权发布的《关于国务院机构改革的说明》明确指出，在保持数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设等现行工作格局总体稳定。表明国家充分考虑了数据安全工作的专业性和行业数据监管的业务性，未来将形成国家数据局与数据安全管理机构、行业部门相互协同的监管机制。
其次，需要构建安全可靠的数据市场基础运营体系和技术支撑体系。
一方面为数据流通全流程提供运营支撑服务，保障数据从采集、登记、挂牌、交易、交割全流程授权链条完整，行为可追溯。
另一方面依托监管和安全保障技术支撑、标准规范体系，保障数据流通全流程的可监督和安全。按照全国统一大市场的发展思路，各地的基础运营和技术支撑体系还应该实现互联互通，共同构成全国一体的数据市场基础设施。
（四）深化公共数据授权运营，释放公共数据价值带动数据流通。
公共数据具有权威、高价值的特点，各级政务机构和公共企事业单位在履职过程中积累了海量公共数据。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》要求推进实施公共数据确权授权机制，鼓励公共数据在保护个人隐私和确保安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供。
《上海市数据条例》规定上海市公共数据运营模式，由上海市政府办公厅牵头，制定公共数据授权运营管理办法，而市大数据中心据此对被授权主体进行监管。上海市还成立上海数据集团，具体承担公共数据授权运营工作。北京市通过公共数据专区授权运营的方式，建立了场景驱动的公共数据授权运营模式。
《北京市数字经济促进条例》规定“市人民政府可以开展公共数据专区授权运营。市人民政府及其有关部门可以探索设立公共数据特定区域，建立适应数字经济特征的新型监管方式。”
广东省建立了数据主管部门统筹管理，公共数据运营管理机构具体实施的公共数据授权运营机制。在具体实践中，以数据应用场景为驱动，以公共数据资产凭证为载体，打通授权、流通、应用、监管各环节。
但是对于公共数据授权运营，国家还没有出台明确的指导性文件或规则，各地的探索也非常谨慎，公共数据开发利用还有巨大的潜力可挖掘。梳理总结各地现有的探索经验，建立合法合规、具有广泛适用性的公共数据授权机制，是更好发挥公共数据巨大价值的迫切需要。
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